행정법의 기타 행정의 행위형식
Ⅰ. 서론
행정법에서 ‘행정의 행위형식’이란 행정권이 그 의사를 외부에 표시하고 실현하는 방법을 의미한다. 일반적으로 행정청의 의사표시를 통해 국민의 권리·의무에 영향을 미치는 가장 전형적인 행위형식은 행정행위이다. 그러나 모든 행정작용이 행정행위만으로 이루어지는 것은 아니며, 그 외에도 행정입법, 행정계획, 행정지도, 공법상 계약, 사실행위 등 다양한 행위형식이 존재한다. 이러한 형식들은 행정목적을 달성하기 위한 수단으로 기능하며, 각각 고유한 법적 특성과 통제방식이 존재한다.
본 글에서는 이러한 행정의 다양한 행위형식을 각각 살펴보고, 그 개념과 법적 성질, 특징, 그리고 사법적 통제 가능성 등을 중심으로 정리해본다.
Ⅱ. 행정입법
1. 개념과 의의
행정입법이란 행정기관이 법률의 위임에 따라 법규를 제정하는 행위를 말한다. 이는 행정청이 직접 국민에게 법적 구속력을 가지는 일반적 규범을 설정하는 것이며, 국가권력 분립 원칙의 예외적 허용으로 인정된다.
행정입법은 법규명령과 자치법규로 구분된다. 법규명령은 대통령령, 총리령, 부령 등 상위법의 위임에 따라 제정되는 일반적·추상적인 규범이며, 자치법규는 지방자치단체가 제정하는 조례나 규칙을 포함한다.
2. 법적 성질과 통제
행정입법은 법률과 동일하지는 않지만, 일반국민에게 구속력을 가지며, 위헌·위법한 경우 헌법소원이나 행정소송에서 다툴 수 있다. 특히 법규명령은 반드시 상위법의 위임을 받아야 하며, 그 위임 범위를 벗어날 경우 무효가 될 수 있다.
Ⅲ. 행정계획
1. 개념과 특징
행정계획이란 행정청이 일정한 공익 목적을 위해 미래의 행정작용 방향을 설정하고, 관련 행위들을 조정하는 종합적·장기적·정책적 의사결정이다. 대표적으로 국토종합계획, 도시기본계획, 환경보전계획 등이 있다.
행정계획은 법적 구속력이 있는 경우도 있고, 단순한 정책지침에 불과한 경우도 있다. 구체적으로는 행정행위적 성격, 행정규칙적 성격, 법규명령적 성격 등을 동시에 포함할 수 있어 복합적 법적 성질을 가진다.
2. 사법적 통제
행정계획은 기본적으로 고도의 정책결정이라는 점에서 행정청의 재량이 폭넓게 인정된다. 다만, 일정한 경우 법률에 의해 국민의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치는 경우에는 행정소송이나 헌법소원을 통해 사법적 통제가 가능하다.
특히 계획변경, 폐지 등으로 국민에게 불이익이 발생한 경우, 신뢰보호 원칙에 따라 일정한 보호가 인정된다.
Ⅳ. 행정지도
1. 개념과 유형
행정지도란 행정청이 법적 강제력 없이 비권력적인 방법으로 국민이나 기업 등의 자발적인 협조를 구하는 비공식적 행위를 의미한다. 이는 명령이나 처분처럼 강제력은 없지만, 현실적으로 상당한 영향력을 미치므로 실질적 통제의 필요성이 제기된다.
예를 들어 환경청이 기업에게 공장 가동시간을 자제해달라고 요청하는 경우, 금융당국이 은행에 대출 자제를 권고하는 경우 등이 해당한다. 이러한 행정지도는 행정의 유연성과 신속성을 확보하는 데 유용하지만, 자의적 운영 위험이 있다.
2. 법적 성질과 통제
행정지도는 법적 구속력을 갖지 않기 때문에 일반적으로 소송의 대상이 되지 않으나, 그로 인해 사실상 불이익이 초래될 경우에는 위법성이 인정될 수 있다. 행정지도는 투명성 확보와 권리남용 방지를 위해 문서화, 사전 고지, 기록 보존 등의 요건을 갖추어야 하며, 법률상 일정한 규제도 존재한다.
Ⅴ. 공법상 계약
1. 개념과 특징
공법상 계약은 행정청이 사적 주체와 공법적 관계를 형성하기 위해 체결하는 계약이다. 이는 사법상 계약과 구별되며, 양 당사자의 대등한 협의에 의해 법적 효과를 발생시키는 점에서 행정행위와는 차이를 보인다.
공법상 계약의 대표적인 예로는 행정재산의 사용허가 계약, 공공사업 위탁계약, 지방자치단체와 민간사업자 간 협약 등이 있다.
2. 법적 통제
공법상 계약은 일반 민법의 계약원칙에 따르지 않으며, 공법적 통제가 가능하다. 특히 계약 과정에서 절차적 하자나 권력적 요소가 개입된 경우, 행정소송의 대상이 될 수 있으며, 위법 계약은 무효가 된다. 다만, 일반적인 계약분쟁과는 달리 행정계약은 공익을 우선시한 해석이 요구된다.
Ⅵ. 행정상 사실행위
1. 개념과 내용
행정상 사실행위란 행정청이 법률적 의사표시가 아닌, 현실적인 행위를 통해 행정 목적을 실현하는 행위이다. 예컨대 도로청소, 지도점검, 교육훈련, 정보 제공, 예방접종, 계도활동 등이 이에 포함된다.
사실행위는 법적 효과를 직접 발생시키지는 않지만, 사실상의 상태를 변경하거나 유지하며, 국민 생활에 큰 영향을 미칠 수 있다.
2. 법적 성질과 책임
사실행위는 원칙적으로 법적 행위가 아니므로, 취소나 무효 개념이 적용되지는 않는다. 그러나 이로 인해 국민에게 손해가 발생하면, 국가배상이나 행정상 손실보상이 문제될 수 있다.
예를 들어 공무원의 위법한 계도행위나 과잉단속으로 인해 영업에 지장이 생긴 경우, 사실행위에 대한 손해배상을 청구할 수 있다. 따라서 사실행위도 일정한 법적 통제 범위 내에 포함된다.
Ⅶ. 결론
행정작용은 단순히 명령·강제 중심의 행정행위만으로 이루어지는 것이 아니며, 입법적·정책적·사실적 수단 등 다양한 행위형식을 포함한다. 행정입법을 통해 일반적 규범을 설정하고, 행정계획으로 장기 정책 방향을 설정하며, 행정지도를 통해 유연한 대응을 유도하고, 공법상 계약을 통해 협력적 행정을 수행하며, 사실행위를 통해 실질적인 행정 목적을 달성하고 있다.
이러한 다양한 행위형식은 국민의 권익과 직결되는 만큼, 그 법적 성질과 한계를 명확히 하고, 적절한 통제 수단을 마련하는 것이 중요하다. 행정의 합리성과 공정성, 예측 가능성을 보장하기 위해서는 행정청뿐 아니라 국민 또한 각 행위형식의 의미와 기능을 충분히 이해하고 접근할 필요가 있다.
