행정법의 확약

Ⅰ. 서론

행정법상 확약(確約)이란 행정청이 상대방에게 일정한 행정처분이나 법적 효과의 발생을 약속하거나, 장차 일정한 방향으로 행정권을 행사할 것을 확정적으로 표명하는 행위이다. 이는 행정청이 일방적으로 행정권을 행사하는 행정행위와 달리, 장래의 처분에 대한 예고적 성격을 띤다는 점에서 특별한 행정법적 의미를 갖는다. 특히 국민의 신뢰를 유발하고 법적 안정성을 도모하는 기능이 있기 때문에 실무적으로도 자주 활용된다.

확약은 독일법에서 유래된 개념으로, 우리나라 행정법에서도 점차 이론적·실무적 기반을 확립해가고 있다. 행정청이 법적 효과가 있는 본 처분을 하지 않으면서도, 장차 일정한 방향으로 처분하겠다고 약속하는 것은 국민의 예측 가능성과 신뢰보호의 요청에 응답하기 위한 제도적 장치라고 할 수 있다.

Ⅱ. 확약의 개념과 의의

1. 확약의 개념

확약이란 행정청이 장래에 일정한 처분을 할 것임을 상대방에게 사전에 확정적으로 약속하는 행위로, 이는 법적 행위를 구성할 수도 있고, 단순한 사실행위로 취급되기도 한다. 일반적으로 확약은 행정청이 법적으로 허용된 범위 내에서 일정한 내용의 처분을 하겠다는 의사표시로서, 상대방에게 일정한 법적 기대 내지 신뢰를 형성하게 만든다.

예를 들어, 산업단지 입주허가 신청을 한 기업에게 행정청이 ‘요건을 충족한 것으로 판단되며 입주허가를 내릴 예정이다’라고 문서로 명시한 경우, 이는 사실상 확약으로 볼 수 있다.

2. 확약의 의의

확약은 국민의 예측 가능성을 보장하고, 행정의 투명성과 신뢰를 높이며, 사회적 비용을 줄이는 효과가 있다. 즉, 행정청과 국민 간의 신뢰관계 속에서 법적 안정성을 제공함으로써 행정작용의 계획성과 일관성을 확보하는 중요한 제도이다.

특히, 사업자 등 민간 주체가 행정청의 처분에 따라 투자나 행동을 결정하는 경우, 행정청의 확약은 중요한 기준점이 되며, 신뢰보호 원칙에 따라 일정한 법적 구속력을 가질 수 있다.

Ⅲ. 확약의 법적 성질

1. 확약의 성질에 대한 견해

확약의 법적 성질에 대해서는 학설상 크게 두 가지 입장이 존재한다. 첫째는 비법적 행위설로, 확약은 단순히 비구속적 의사표시에 불과하다는 견해이다. 둘째는 법적 행위설로, 확약은 일정한 요건 하에 법적 구속력을 가지며, 행정청에 대해 그 내용을 지킬 의무를 부과한다고 본다.

우리 판례와 다수설은 후자의 입장에 가까우며, 일정한 경우 확약이 국민의 신뢰를 유발하고 이에 따른 법적 보호가 가능하다는 점에서 일정한 법적 효과를 인정한다.

2. 확약의 구속력

확약은 통상적인 행정행위처럼 직접적인 권리·의무를 발생시키는 것은 아니지만, 행정청 내부에 대하여 구속력을 가지며, 국민에게는 신뢰보호 원칙에 따라 일정한 법적 지위를 부여할 수 있다. 다만, 확약이 허용되기 위해서는 다음과 같은 요건을 충족해야 한다:

행정청이 처분권한을 가지고 있어야 함
법령에 위반되지 않는 범위에서 확약이 이루어져야 함
확약이 명확하고 구체적이어야 함
국민에게 신뢰를 유발할 수 있는 표현이 있어야 함

이러한 요건을 충족할 경우, 행정청은 특별한 사정이 없는 한 확약에 반하는 처분을 해서는 안 되며, 신뢰보호 원칙상 일정한 제한을 받는다.

Ⅳ. 확약의 변경과 철회

1. 확약의 변경

행정청이 한 번 확약을 하였다고 하더라도, 그 이후 법령이 개정되거나 사실관계가 변경된 경우, 또는 중대한 공익상 사정이 있는 경우에는 그 내용을 변경할 수 있다. 그러나 이는 국민의 신뢰를 저버릴 수 있는 행위이므로, 변경 전에는 반드시 상대방에게 통지하고, 불이익을 최소화할 수 있는 조치를 병행해야 한다.

2. 확약의 철회

확약은 본질적으로 확정적인 의사표시이나, 일정한 사유가 발생한 경우 철회가 가능하다. 철회의 요건은 다음과 같다:

확약 당시의 사정이 중대하게 변경된 경우
법령에 위반됨이 명백하게 된 경우
새로운 공익적 필요성이 발생한 경우

그러나 철회에 의한 상대방의 불이익이 크고, 상대방이 이에 신뢰하여 이미 경제적 또는 법적 행동을 취한 경우에는 신뢰보호 원칙에 따라 손실보상이 문제될 수 있다.

Ⅴ. 확약에 대한 사법적 통제

확약은 전통적인 행정행위와는 달리, 그 자체로 항고소송의 대상이 되는지 여부가 논란이 있다. 일반적으로 확약은 직접적인 권리·의무를 발생시키지 않기 때문에 원칙적으로 항고소송의 대상이 되지 않는다.

그러나 확약이 행정청의 의사결정에 사실상 결정적 영향을 미치고, 국민에게 실질적 불이익을 초래하는 경우에는 거부처분의 위법성을 다투는 간접적 방식으로 다뤄질 수 있다. 또한 확약의 내용에 따라서는 민사상 손해배상청구나 행정소송상 부작위위법확인소송 등의 형태로 사법적 통제가 가능하다.

Ⅵ. 결론

확약은 행정청이 장래의 처분 방향을 사전에 확정적으로 밝히는 방식으로, 국민의 예측 가능성과 행정의 신뢰성을 제고하는 중요한 수단이다. 비록 그 자체가 전통적인 행정행위처럼 권리·의무를 직접 발생시키지는 않지만, 확약의 표현 방식과 내용이 명확하고, 상대방에게 신뢰를 유발한 경우에는 신뢰보호의 법리에 따라 일정한 법적 보호를 받는다.

따라서 행정청은 확약을 남용하거나 경솔하게 변경·철회하지 않도록 주의해야 하며, 국민 또한 확약의 법적 성질과 한계를 정확히 이해하고 이에 따른 대응전략을 수립할 필요가 있다. 확약 제도의 정착은 행정의 예측 가능성과 정당성을 높이는 데 크게 기여할 수 있으며, 향후 그 법적 위상과 통제 방식에 대한 보다 구체적 연구와 판례의 축적이 필요하다.

728x90

LIST