공법상의 계약

Ⅰ. 서론

행정작용은 전통적으로 명령·강제적 방식의 일방적 행정행위에 의해 이루어지는 것으로 이해되어 왔다. 그러나 현대행정국가에서는 행정이 국민과의 협력을 바탕으로 정책을 수행하고, 능률적이고 효과적인 행정목표를 달성하기 위해 다양한 방식의 행정작용을 활용하게 되었다. 이러한 맥락에서 등장한 것이 바로 공법상의 계약이다.
공법상의 계약은 행정청이 국민과 대등한 위치에서 체결하는 계약으로서, 민법상 계약과는 구별되는 공법적 성격을 가지며, 법률에 근거하여 일정한 행정목적을 달성하기 위해 사용된다. 이는 행정의 유연성과 수용성을 확대하고, 협력적 행정을 가능하게 하는 수단으로 주목받고 있다.

Ⅱ. 공법상의 계약의 개념과 성질

1. 개념

공법상의 계약이란 행정청이 일정한 행정목적을 달성하기 위하여 국민 또는 다른 공공기관과 체결하는 계약으로서, 그 내용이 공법적 규율에 따르는 계약을 의미한다. 이는 단순한 민사적 계약이 아니라, 행정법적 권한을 전제로 하여 공적 목적을 달성하려는 의도를 포함한 법률관계라는 점에서 특수성을 가진다.
예를 들어, 의료기관과 보건복지부 간의 국민건강보험 요양급여에 관한 계약, 공익사업 시행자가 토지소유자와 체결하는 협의취득 계약 등이 대표적인 공법상의 계약에 해당한다.

2. 법적 성질

공법상의 계약은 대등한 당사자 간의 의사합치를 전제로 한다는 점에서 사법상의 계약과 유사하지만, 공법적 목적과 행정청의 공권적 지위를 배경으로 체결된다는 점에서 행정행위와도 유사한 성격을 가진다. 따라서 공법상의 계약은 행정작용의 한 형태로 분류되며, 행정법의 일반원칙과 법률우위의 원칙, 비례원칙, 신뢰보호 원칙 등이 적용된다.
또한 계약 당사자인 행정청은 단순한 민사적 계약자와는 달리, 공익 실현이라는 목적 하에 일정한 제한을 받으며, 그에 따라 계약 체결, 이행, 해제에 있어서도 일반 계약법의 원칙과는 다른 특칙이 적용될 수 있다.

Ⅲ. 공법상의 계약의 종류

공법상의 계약은 그 내용과 기능에 따라 다음과 같은 유형으로 구분된다.

1. 행정계약

일반적으로 ‘공법상의 계약’이라 하면 가장 대표적으로 ‘행정계약’을 의미한다. 이는 행정청이 행정목적을 달성하기 위하여 사인과 체결하는 계약으로서, 국가나 지방자치단체가 주도적 당사자가 된다. 예컨대, 민간위탁 계약이나 사회복지시설 위탁운영 계약 등이 이에 해당한다.
이러한 계약은 법령에 근거하여 체결되어야 하며, 그 내용도 공익적 목적을 바탕으로 하여 정당성과 합리성을 확보해야 한다. 행정청은 계약 체결 후에도 상대방에 대한 감독권을 가지며, 공익을 침해하는 경우 계약의 일방적 변경이나 해지가 가능한 경우도 있다.

2. 권력적 계약

권력적 계약이란, 국민이 행정청의 일방적 명령이나 처분을 수용하는 형태이지만, 외형상 계약의 형식을 띤 것을 말한다. 이는 실질적으로는 행정행위의 성질을 가지지만, 절차적 정당성과 신뢰보호를 위해 계약의 형태를 빌린 것이다. 예컨대, 일정한 의무를 부과하는 조건으로 급부를 제공하는 행정지원계약 등이 있다.
이러한 계약은 일방적으로 국민에게 불이익을 주는 것이 아니라, 상호합의하에 이루어진다는 점에서 명령적 행정행위보다 수용성이 크며, 법적 안정성을 확보하는 수단이 된다.

3. 쌍방적 행정계약

쌍방적 행정계약은 양 당사자가 모두 권리와 의무를 부담하는 계약으로, 대등한 법적 관계를 형성한다. 특히 공공서비스의 제공이나 민간투자사업(BTL, BOT 등)에서 자주 나타난다. 국가와 민간사업자가 계약을 통해 공공시설을 설치하고, 일정 기간 동안 운영한 후 국가에 귀속시키는 방식 등은 대표적인 사례이다.
이러한 계약은 복잡한 법률관계와 재정적 이해관계가 얽혀 있으며, 행정청은 계약 이행 과정에서 감독과 지도, 평가 기능을 수행하게 된다.

Ⅳ. 공법상의 계약과 행정행위의 비교

공법상의 계약과 행정행위는 모두 행정청이 일정한 행정목적을 실현하기 위한 수단이지만, 다음과 같은 점에서 차이가 있다.
행정행위는 행정청이 일방적으로 법적 효과를 발생시키는 작용이며, 상대방의 동의를 필요로 하지 않는다. 반면, 공법상의 계약은 쌍방의 의사합치를 전제로 하며, 계약에 의해 법적 효과가 발생한다는 점에서 민사상 계약과 유사한 구조를 가진다.
또한 행정행위는 항고소송의 대상이 되지만, 공법상의 계약은 원칙적으로 민사소송의 절차에 따라 해결되며, 행정소송법상 당사자소송이나 민사소송을 통해 계약 위반 등을 다툴 수 있다.

Ⅴ. 공법상의 계약에 대한 통제

공법상의 계약은 공권력의 일환으로 이루어지는 행정작용이므로, 일정한 통제와 제한을 받는다.
첫째, 법률의 근거 원칙이 적용되어, 행정청은 법률에 명시적으로 근거가 있거나, 법령에 의해 계약 체결 권한이 추론될 수 있는 경우에만 계약을 체결할 수 있다. 둘째, 비례의 원칙과 평등의 원칙이 적용되어, 행정청은 계약 당사자에 대해 자의적 조건을 부과하거나 불합리한 차별을 해서는 안 된다.
셋째, 사후 감독 및 위법 계약의 시정이 가능하다. 계약이 공익을 심각하게 침해하거나 법령 위반의 소지가 있는 경우, 행정청은 계약을 수정하거나 해제할 수 있으며, 경우에 따라 손해배상책임이 발생할 수 있다.

Ⅵ. 결론

공법상의 계약은 현대 행정에서 매우 중요한 역할을 하고 있으며, 전통적인 명령·강제 중심의 행정에서 벗어나 협력적·합의적 행정으로의 전환을 가능케 하는 제도적 장치이다. 공법상의 계약은 법적 근거와 공익적 목적 하에 체결되어야 하며, 행정청은 계약을 통해 얻는 권한과 책임을 명확히 인식하고, 상대방의 신뢰를 보호할 의무를 가진다.
향후에는 공법상의 계약에 대한 명확한 법적 규정과 판례 축적이 필요하며, 이를 통해 국민과 행정 간의 합리적이고 신뢰기반의 법률관계가 정착될 수 있을 것이다.

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